सार्वजनिक खरिद ऐन (दोस्रो संशोधन) अध्यादेश, २०८३ सुधार, कार्

सार्वजनिक खरिद ऐन (दोस्रो संशोधन) अध्यादेश, २०८३

सुधार, कार्यान्वयन चुनौती र भविष्यको मार्गचित्र

प्रस्तावना

नेपालको विकास निर्माण क्षेत्र लामो समयदेखि एउटै चक्रमा फसेको छ—ढिलाइ, लागत वृद्धि, गुणस्तरहीनता र निरन्तरको विवाद। वार्षिक १०–१२ खर्ब रुपैयाँ बराबरको सार्वजनिक खरिद हुँदासमेत राष्ट्रिय गौरवका आयोजनाहरु जस्तै पुर्व पश्चिम राजमार्ग खण्ड, सुनकोशी मऋण बहुउदेशीय आयोजना, मेलम्ची, हुलाकी राजमार्ग, फास्ट ट्र्याक, बुढी गण्डकी जस्ता आयोजनाहरू दशकौंसम्म अलपत्र हुनु वा तोकिएको समयमा सम्पन्न नहुनु यसको स्पष्ट प्रमाण हो।

यही सन्दर्भमा सरकारले सार्वजनिक खरिद ऐन (दोस्रो संशोधन) अध्यादेश, २०८३ जारी गरेको छ।

तर मूल प्रश्न अझै उस्तै छन्:

के यसले वर्तमान समस्या समाधान गर्छ?
के चुनौती अझै बाँकी छन्?
सफल बनाउन थप के गर्नुपर्छ?

२. के संशोधन भयो?

तलको तालिकाले प्रमुख दफाहरूमा भएको परिवर्तन/संसोधन/थप

दफा	के संशोधन भयो?	पुरानो बनाम नयाँ	मुख्य प्रभाव	कैफियत / अझै जोखिम / ध्यान दिनुपर्ने कुरा
दफा २	स्वदेशी मालसामानको स्पष्ट परिभाषा (३०% value addition)	अस्पष्ट → अनिवार्य ३०% मूल्य अभिवृद्धि	नक्कली “स्वदेशी” रोक्ने, स्थानीय उद्योग संरक्षण	वास्तविक लागत verify गर्न कठिन, कागजी मिलेमतो सम्भावना
दफा ८	Reverse Auction प्रणाली	थिएन → live descending bidding	प्रतिस्पर्धा बढ्ने, सरकारी लागत घट्ने	अत्यधिक कम मूल्य → गुणस्तर compromise हुन सक्ने
दफा ११	१ खाम / २ खाम प्रणाली स्पष्ट	अस्पष्ट → structured system	मूल्याङ्कन पारदर्शी र व्यवस्थित	evaluator capacity कमजोर भए technical पक्ष उपेक्षित
दफा १३	Joint Venture (JV) मा संयुक्त दायित्व	अस्पष्ट → सबै सदस्य जिम्मेवार	“नाम मात्र JV” अन्त्य, accountability बढ्ने	JV भित्र internal विवाद, lead partner conflict
दफा १४	बोलपत्र समय घटाइयो	३०/४५ दिन → २१/३० दिन	procurement speed बढ्ने	दुर्गम क्षेत्रमा participation घट्ने जोखिम
दफा १४(८क)	ई–बिडिङ अनिवार्य	वैकल्पिक → threshold माथि compulsory	भ्रष्टाचार घट्ने, traceability बढ्ने	IT पहुँच, digital literacy अभाव
दफा २५	योग्यता–पहिले मूल्याङ्कन	lowest price → qualified bidder	गुणस्तर सुनिश्चित	subjective evaluation / bias risk
दफा २६	Negotiation अनुमति	थिएन → सीमित अवस्थामा सम्भव	budget optimization	misuse / favoritism सम्भावना
दफा २७	Tie-break (गोलाप्रथा)	थिएन → random selection	विवाद अन्त्य	merit भन्दा luck बहस
दफा ४१क	सरकारी e-marketplace	थिएन → online direct purchase	साना खरिद छिटो र पारदर्शी	cartelization / vendor manipulation
दफा ४४	उपभोक्ता समिति सीमित	फराकिलो → criteria आधारित	दलाली नियन्त्रण	genuine community participation घट्न सक्ने
दफा ४५	Force Account (अमानत) सीमित	दुरुपयोग → specific cases मात्र	सरकारी खर्च नियन्त्रण	emergency excuse misuse
दफा ५२क	Mobilization advance control	खुला → २०% + ३० दिन rule	idle contractor हट्ने	site ready नभए contractor unfair penalized
दफा ५४	Variation limit (५–१५% tiers)	अस्पष्ट → clear सीमा	cost control र decision speed	complex projects मा flexibility कमी
दफा ५८क	विवाद हुँदा पनि काम जारी	थिएन → continuity	project delay घट्ने	अदालत आदेशसँग conflict सम्भावना
दफा ५९	कडा सजाय (cost recovery)	जमानत मात्र → पूर्ण लागत असुल	contractor discipline	साना ठेकेदार collapse जोखिम
दफा ६१	कालोसूची कडा	अस्पष्ट → repeat failure = ban	accountability बढ्ने	over-penalization
दफा ६१क	कर्मचारी कारबाही कडा	सीमित → strict liability	ढिलाइ घट्ने	decision paralysis (“fear factor”)
दफा ६१ख	कर्मचारी पुरस्कार	थिएन → incentive system	motivation बढ्ने	KPI र बजेट बिना ineffective
दफा ६२क	ठेकेदार पुरस्कार	थिएन → recognition	healthy competition	criteria अस्पष्ट
दफा ६३	बैंक कालोसूची integration	अलग → integrated	financial discipline	banking dispute impact
दफा ६६क	Procurement Service Office	थिएन → नयाँ निकाय	central technical support	overlap / coordination issue

३. के समस्या समाधान हुन्छ?

समाधान हुन सक्ने मुख्य विषयवस्तुहरु

क्र.सं.	समस्या	कसरी समाधान हुन्छ?
१	टेन्डरमा मिलेमतो र सेटिङ	ई–बिडिङ अनिवार्य + रिभर्स अक्सन + गोलाप्रथा
२	पैसा लिएर काम नगर्ने ठेकेदार	मोबिलाइजेसनको ३० दिन नियम, ग्यारेन्टी जफत
३	कम बोल गरेर ठेक्का लिएर पछि छोड्ने	सम्झौता अन्त्यमा बाँकी कामको लागत असुल
४	निर्णय प्रक्रियामा ढिलाइ	भेरिएसनको अधिकार तहगत रूपमा तोकियो
५	खरिद प्रक्रियामा पारदर्शिताको कमी	डिजिटल प्रणाली (ई–बिडिङ, ई–मार्केटप्लेस)
६	स्वदेशी उद्योगलाई प्रोत्साहन नहुनु	३०% मूल्य अभिवृद्धि अनिवार्य

४. समाधान नहुने वा नहुन सक्ने मुख्य विषयबस्तुहरु

क्र.सं.	समस्या	किन समाधान हुँदैन? वा कठिन छ?
१	जग्गा अधिग्रहणको ढिलाइ र विवाद	अध्यादेशले जग्गा नभई टेन्डर नगर्ने मात्र भन्यो, तर जग्गा आउने प्रक्रिया सहज र छिटो बनाउने संरचनागत व्यवस्था गरेन। जग्गा अधिग्रहण ऐन, २०३४ पुरानो र जटिल छ। क्षतिपूर्ति, बजेट समस्या, एलानी जग्गा, स्वेछिक रुपमा आयोजना प्रस्ताब गर्दा दिने तर कार्यान्वयनको चरण मा पुनः मुवाब्जा माग्ने प्रवृति, सेतो पुर्जा धनीको मुवाब्जा, दातृ निकाय को नीति संग मिल्ने गरि अधिग्रहण र पुनर्वास, एक सरकारी निकायको जग्गामा मा अर्को सरकारी निकायले थाल्ने कार्य, समयमा मुवाब्जा लिन नआउनेको जग्गा कसरि अधिग्रहण हुने जस्ता विषयहरु यथावत् छन्। जसले ले गर्दा पुर्णरुपमा जग्गा अधिग्रहण हुन् बर्षौ लाग्ने निश्चित
२	न्यायिक प्रक्रियाको लामो ढिलाइ	अदालत पूर्ण रूपमा स्वतन्त्र र संवैधानिक निकाय हो। यसलाई कुनै अध्यादेशले ९० दिनको समयसीमा बाँध्न सक्दैन। अदालतले सुटुंग्रोपूर्वक कानुन हेर्छ, कार्यपालिकाले तोकेको समय हेर्दैन। न्यायिक प्रक्रिया र सार्वजनिक खरिद प्रक्रिया फरक–फरक कानुनी ढाँचामा आधारित छन्। अदालतमा पूर्वाधार, जनशक्ति र कार्यप्रणालीको पर्याप्तता अभावका कारण फौजदारी, दिवानी, सार्वजनिक खरिद र अन्य विवादहरू सबै एउटै प्रणालीभित्र थुप्रिएका अवस्था । यसैले अध्यादेशले खरिद प्रक्रियामा गति ल्याउने प्रयास गरे पनि न्यायिक प्रक्रियाको गतिमा प्रत्यक्ष प्रभाव पार्न सक्दैन। परिणामस्वरूप, विवादका कारण अर्बौं रुपैयाँका आयोजना वर्षौंसम्म रोकिने समस्या यथावत रहने सम्भावना छ।
३	निर्माण सामग्रीको मूल्य समायोजन (Price Adjustment)	सम्झौता कार्यान्वयनको क्रममा इन्धन, स्टिल, सिमेन्टको मूल्य बजारले तोक्छ। तर अप्रत्याशित मुल्य वृद्धि, निर्माण सामग्री अभाव वा अबैध क्रसर बन्दको नाममा हुने कृतिम अभाव जस्ता बिषयमा कानुनी व्यवस्था अहिलेसम्म अध्यादेशमा आएको छैन। अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासमा यस्ता जोखिमलाई व्यवस्थापन गर्न स्वतः मूल्य समायोजनको व्यवस्था गरिन्छ। परिणामस्वरूप, धेरैले कम मूल्यमा ठेक्का लिने तर पछि घाटा सहन नसकेर काम छोड्ने प्रवृत्ति बढ्न सक्छ।
४	कर्मचारी ‘ठप्प’/ केही नगरे राम्रो हुने (निर्णय गर्न डराउने) जोखिम	सजायका व्यवस्था अत्यन्तै कडा भए। तर सदाशयता (Good Faith) मा प्रक्रिया पूरा गरी निर्णय गर्ने कर्मचारीलाई पछि कारबाही नहुने ‘सुरक्षित छाता’ (Safe Harbor) को व्यवस्था अध्यादेशमा छैन। नियन्त्रण मात्र बढाउँदा प्रणाली सुदृढ हुँदैन; सकारात्मक प्रोत्साहन र कानुनी सुरक्षा पनि उत्तिकै आवश्यक हुन्छ। यदि यस्तो सुरक्षा व्यवस्था नआएमा धेरै कर्मचारीहरू निर्णय गर्न डराएर “केही नगर्ने”/ केही नगरे राम्रो’ अवस्थामै बस्न बाध्य वा सुरक्षित हुने प्रवृति देखिन सक्ने ।
५	साना पूँजी/turnover भएका निर्माण व्य. को विस्थापनको जोखिम	नेपालमा ठूला पूर्वाधार आयोजनाहरूमा प्रतिस्पर्धा पहिले नै सीमित छ, किनकि साना निर्माण व्य. प्रवेश गर्न कठिनाइ भोगिरहेका छन्। कम मूल्यको ठेक्का परे थप ८% कार्यसम्पादन ग्यारेन्टी र २५% सब–कन्ट्र्याक्टको सीमाकोव्यवस्थाहरू सिद्धान्ततः सकारात्मक भए पनि साना पूँजी र सीमित अनुभव भएका निर्माण व्य. का लागि व्यवहारमा निकै कठिन छन्। यसले स्वस्थ प्रतिस्पर्धा घटेर बजारमा केही ठूला ठेकेदारको एकाधिकार बढाउँछ। साना ठेकेदारहरूको हित संरक्षण गर्ने स्पष्ट नीति नहुँदा दीर्घकालमा बजार केही ठूला कम्पनीहरूको नियन्त्रणमा जाने जोखिम बढ्छ। यसले प्रतिस्पर्धा घटाउने मात्र होइन, सार्वजनिक खरिदको लागत पनि दीर्घकालमा बढाउने सम्भावना हुन्छ।
६	दुर्गम क्षेत्रको व्यावहारिक यथार्थ	२१ दिनको बोलपत्र, ३० दिनमा काम सुरु गर्नुपर्ने, पूर्ण ई–बिडिङको अनिवार्यता—यी सबै काठमाडौं, तरिका ठाउँ, पोखरा जस्ता ठाउका लागि सम्भव भए पनि हुम्ला, जुम्ला, दार्चुला, डोल्पा मनाङलगायत दुर्गम विकट र निर्माण कार्य गर्ने प्रकृति/समय को उपलब्धता यी क्षेत्रका लागि अव्यावहारिक हुन् सक्ने । साथै कठिन भूगोल र मौसम, इन्टरनेट, विद्युतको विश्वसनीय पहुँच लगायतको कारणले नि. व्य. लाई साइटमा पुग्नै कम्तीमा हप्तौं लाग्ने । अध्यादेशले दुर्गम र सहज क्षेत्रबीच कुनै भिन्नता नगरेर एउटै नियम लागू गरेको छ। यसको परिणामस्वरूप, नीति “केन्द्रमै सम्भव” कुरामा केन्द्रित भएको देखिन्छ र हिमाल–पहाडका क्षेत्रहरू विकासको मूलधारबाट पछि पर्न सक्ने जोखिम रहन्छ।

सार्वजनिक खरिद (दोस्रो संशोधन) अध्यादेश, २०८३ सफल बनाउन

कानुन मात्र पर्याप्त हुँदैन—सफलताको वास्तविक कुञ्जी भनेको प्रभावकारी कार्यान्वयन प्रणाली १० प्राथमिक कार्य

क्रम	कदम	मुख्य कार्य	अपेक्षित परिणाम
१	Project Readiness अनिवार्य बनाउने	DPR, जग्गा, EIA, डिजाइन ८०–१००% पूरा भएपछि मात्र टेन्डर खोल्ने	“तयार आयोजना → छिटो सम्पन्न आयोजना”
२	जग्गा अधिग्रहण प्रणाली सुधार (शीर्ष प्राथमिकता)	छुट्टै LARR ऐन, एकीकृत Land Acquisition Unit, बहुवर्षीय मुआव्ब्जा/क्षतिपूर्ति तथा पुर्व तयारी बजेट	बिना जग्गा कुनै पनि procurement सफल हुँदैन
३	Procurement Tribunal स्थापना	३ देखि ६ महिनाभित्र विवाद समाधान गर्ने, प्राविधिक र कानुनी विशेषज्ञ समावेश गरी इजलास गठन	न्यायिक ढिलाइ उल्लेखनीय रूपमा घट्ने
४	Safe Harbor (कर्मचारी सुरक्षा)	नियम अनुसार राम्रो नियतमा गरिएको निर्णयमा पछि कारबाही नहुने कानुनी व्यवस्था	“निर्भीक निर्णय लिने वातावरण” निर्माण
५	Automatic Price Adjustment System	इन्धन, स्टिल, सिमेन्टजस्ता सामग्रीको मूल्य अनुसार स्वतः समायोजन हुने सूत्र लागू गर्ने	घाटा र जोखिमको बाँडफाँड र नि. व्य. दिवालियापनबाट जोगिने
६	पूर्ण डिजिटल Procurement System (e-GP)	देशभर e-bidding, real-time tracking र public dashboard सञ्चालन	पारदर्शिता र जवाफदेहिता वृद्धि
७	Procurement Professionalization	प्रमाणित procurement cadre विकास, नियमित तालिम	“Generalist होइन, Specialist प्रणाली” स्थापना
८	KPI आधारित पुरस्कार र दण्ड	समयमै गुणस्तरीय काम गर्ने कर्मचारी र नि.व्य लाई पुरस्कार, ढिलाइमा दण्ड	Performance culture विकास
९	दुर्गम क्षेत्रका लागि लचक नीति	समयसीमा बढाउने, hybrid (online + offline) प्रणाली लागू गर्ने	समावेशी र यथार्थपरक procurement
१०	बलियो अनुगमन र भ्रष्टाचार नियन्त्रण	PPMO सुदृढीकरण, third-party audit, AI आधारित अनियमितता पहिचान	“Trust but verify” प्रणाली विकास

निष्कर्ष:

सार्वजनिक खरिद सुधारको सफलता केवल कानूनमा निर्भर हुँदैन;
यो तयारी, संस्थागत क्षमता र पारस्परिक विश्वास मा निर्भर हुन्छ। यो अध्यादेश सही दिशातर्फको महत्वपूर्ण कदम हो। तसर्थ अब चुनौती नयाँ कानूनलाई प्रभावकारी कार्यान्वयन गर्ने र व्यवहार परिवर्तन गर्ने हो।

सार्वजनिक खरिद ऐन (दोस्रो संशोधन) अध्यादेश, २०८३ सुधार, कार्यान्वयन चुनौती र भविष्यको मार्गचित्र

Comments (0)