सार्वजनिक खरिदमा स्वदेशी उत्पादनको प्रवर्द्धन: निर्देशिका २०

सार्वजनिक खरिदमा स्वदेशी उत्पादनको प्रवर्द्धन:

निर्देशिका २०८३, SBD र PPA/PPR बीचको अन्तरसम्बन्ध, कानुनी असमञ्जस र सुधारका मार्गहरू

पृष्ठभूमि

नेपालको अर्थतन्त्रलाई आत्मनिर्भर बनाउने, स्वदेशी उद्योगको संरक्षण गर्ने र रोजगारी सिर्जना गर्ने उद्देश्यले सार्वजनिक खरिदलाई औद्योगिक नीतिको एउटा बलियो हतियारका रूपमा प्रयोग गर्ने प्रयास भइरहेको छ। यसै सन्दर्भमा, सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ (दोस्रो संशोधन २०८३ सहित), सार्वजनिक खरिद नियमावली, २०६४, स्वदेशी उत्पादनको प्रयोग र प्रवर्द्धनसम्बन्धी निर्देशिका, २०८३ तथा PPMO ले जारी गरेका पछिल्ला Standard Bidding Documents (SBD) (Works र Goods, ICB 1S2E, सेप्टेम्बर २०२६) बीचको अन्तरसम्बन्धलाई बुझ्नु अत्यन्तै आवश्यक छ। यी कानुनी संरचनाहरूले "स्वदेशी" भन्ने परिभाषादेखि प्राथमिकता दिने प्रक्रियासम्मका विषयहरू समेटेका छन्, तर व्यवहारमा यी कानुनहरूबीच पूर्ण तादात्म्य (Coherence) कायम हुन अझै केही समय लाग्न सक्छ।

निर्देशिका २०८३ का सकारात्मक पक्षहरू

आलोचनात्मक विश्लेषण गर्नुअघि निर्देशिकाले गरेका राम्रा प्रयासहरूलाई स्वीकार गर्नु आवश्यक छ:

सम्पूर्ण खरिद चक्रलाई समेटेको: बुंदा ३(२) ले योजना, अध्ययन, डिजाइन, लागत अनुमान र स्पेसिफिकेसन तयार गर्ने चरणदेखि नै निर्देशिका लागू हुने भनेको छ। स्वदेशी प्राथमिकता बोलपत्र मूल्याङ्कनको अन्तिम चरणमा मात्र हेर्ने हो भने प्रभाव सानो हुन्छ, किनकि निर्णय त डिजाइनमै भइसकेको हुन्छ।
ब्राण्ड र उत्पादनस्थल लक्षित स्पेसिफिकेसनमाथि रोक: बुंदा ६(२) ले उपयुक्त स्वदेशी विकल्प भएको अवस्थामा विदेशी ब्राण्ड, उत्पादनस्थल वा उत्पत्ति मात्र लक्षित गरी स्पेसिफिकेसन बनाउन नपाइने गरेको छ। यो व्यवस्था डिजाइनर र प्राविधिकको व्यवहारमा हुने "ढल्काइ" लाई सम्बोधन गर्ने सही प्रयास हो।
उपलब्धताको प्रमाण आधारित निर्णय: बुंदा ७ ले उद्योग तथा व्यावसायिक सङ्घसंस्थाको जानकारी, सरकारी ई-मार्केटप्लेस, गुणस्तर प्रमाण, आपूर्ति क्षमता र समयमा उपलब्ध हुन सक्ने अवस्थालाई आधार बनाउन भन्छ।
अपवादमा कारण लेख्नैपर्ने: बुंदा ८ ले विदेशी खरिद गर्न सकिने अवस्था दुईमा सीमित गरेको छ (नेपालमा उत्पादन नहुने, वा स्वदेशी आधारित वैकल्पिक डिजाइनले प्राविधिक उद्देश्य पूरा नगर्ने) र आधार तथा कारण खुलाउनै पर्ने बनाएको छ।
जिम्मेवारी तोकिएको: बुंदा ९ ले निकाय प्रमुख, प्राविधिक वा परामर्शदाता, स्पेसिफिकेसन स्वीकृत गर्ने पदाधिकारी र खरिद कारबाही गर्ने पदाधिकारीलाई छुट्टाछुट्टै जिम्मेवार बनाएको छ।
झुटो दाबीविरुद्ध कारबाही: बुंदा ११(३) देखि (६) ले स्वदेशीको नाममा विदेशी माल आपूर्ति गर्न, नक्कली ब्राण्ड वा झुटो उत्पत्ति विवरण पेस गर्न रोक लगाएको छ; यस्तो माल अस्वीकार, प्रतिस्थापन, भुक्तानी रोक्का र कालोसूचीसम्मको बाटो खोलेको छ।
चालु खरिदलाई असर नगर्ने: बुंदा ३(३) ले निर्देशिका प्रारम्भ हुँदाको बखत खरिदको चरणमा रहेका र सम्झौता भइसकेका खरिदमा लागू नहुने भनेकाले कानुनी अस्थिरता घटाएको छ।

स्वदेशी मालसामानको परिभाषा र मापन (३०% को कसी)

सार्वजनिक खरिद (दोस्रो संशोधन) ऐन, २०८३ को दफा २(न१) ले स्वदेशी मालसामानको परिभाषा स्पष्ट गरेको छ:

स्वदेशी श्रम र कच्चा पदार्थ प्रयोग गरी उत्पादन गरिएको, वा
अन्य देशबाट पैठारी गरिएको कच्चा पदार्थमा स्वदेशी श्रम, कच्चा पदार्थ र सामग्रीको कम्तीमा ३० प्रतिशत (३०%) मूल्य बराबरको हिस्सा अभिवृद्धि गरी स्वदेशी उद्योगबाट उत्पादन भएको मालसामान।
तर, विदेशबाट पैठारी गरी नेपालमा ब्रान्डिङ मात्र गरिएका मालसामानलाई स्वदेशी मानिने छैन।

यस परिभाषालाई आधार मान्दा SBD (Goods) को ITB 38.1 र EQC 1.2 ले पनि स्वदेशी वस्तुलाई १५% प्राथमिकता दिँदा उत्पत्ति प्रमाणपत्रमा "Value added in Nepal is more than 30 percent" भनी खुलाउनुपर्ने व्यवस्था गरेर ऐनसँग तादात्म्य मिलाएको छ। यद्यपि, यसलाई प्रमाणित गर्ने निकाय, विधि र आधार (EXW मूल्य, भन्सार महसुल, ऊर्जा लागत कसरी गणना गर्ने भन्ने) SBD मा स्पष्ट पारिएको छैन, जसले गर्दा व्यवहारमा झुटो उत्पत्ति विवरण पेस हुने जोखिम उच्च छ।

कानुनी संरचना र SBD बीचका मुख्य अन्तरविरोधहरू

(क) १० अर्ब बनाम(Vs) १२ अर्बको JV अनिवार्यता (कानुनी हैसियतको द्वन्द्व)

PPR २०६४ को नियम ३१च(४) ले १२ अर्ब रुपैयाँसम्मको निर्माण कार्यमा विदेशीले स्वदेशीसँग अनिवार्य संयुक्त उपक्रम (JV) गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ। तर, PPMO को पछिल्लो SBD (Works) को BDS ITB 4.1 मा भने १० अर्बसम्म मात्र अनिवार्य JV गर्नुपर्ने उल्लेख छ।
SBD को Preface मा नै स्पष्ट लेखिएको छ— "If any provisions of this document are inconsistent with PPA/PPR, the provision of PPA and PPR shall prevail." अर्थात्, SBD ले नियमावलीको सीमालाई २ अर्बले घटाएर कानुन विपरीत काम गरेको छ। १० देखि १२ अर्बसम्मका आयोजनामा विदेशीले एक्लै बोलपत्र हाल्न पाउने कि नपाउने भन्ने अन्योलले गर्दा खरिद प्रक्रिया रद्द वा मुद्दा-मामिलामा फस्ने निश्चित छ।

(ख) ५% र १५% प्राथमिकता दरमा असन्तुलन

Goods SBD: मालसामानमा स्वदेशी उत्पादनलाई १५% सम्म महँगो भए पनि प्राथमिकता दिने व्यवस्था छ (ITB 38.1)।
Works SBD: निर्माण कार्यमा स्वदेशी बोलपत्रदातालाई ५% मात्र प्राथमिकता दिइएको छ (EQC 1.6)।
यसरी एउटै कानुनी अधिकारबाट जारी भएका SBD हरूमा ५% र १५% को फरक (Discrepancy) किन राखियो भन्ने तार्किक आधार (लागत संरचना वा प्रतिस्पर्धात्मक क्षमताको अध्ययन) स्पष्ट छैन।

(ग) JV मा २५% हिस्साको "भित्ते खुड्किलो" (Cliff Effect) र अनुपातिक प्राथमिकता

PPR नियम ३१च(१) र SBD (Works) को EQC 1.6 (a) ले JV मा स्वदेशी साझेदारको कम्तीमा २५% हिस्सा भएमा मात्र प्राथमिकताको लागि योग्य मानिएको छ (सबै-वा-केही-होइन को अवस्था)। यसले गर्दा विदेशी कम्पनीहरूले केवल २५% हिस्सा दिएर "स्वदेशी" दर्जा पाउने र ७५% काम विदेशीले नै गर्ने प्रवृत्ति बढ्न सक्छ। यद्यपि, २५% पुगेपछि पाइने प्राथमिकता भने पूरै ५% नभई नियम ३१च(३) बमोजिम "स्वदेशी हिस्साको अनुपातमा" (Pro-rata) मात्र हुने व्यवस्था छ। अर्थात् २५% शेयर हुनेले १.२५% प्राथमिकता पाउँछ। यसलाई अझै प्रभावकारी बनाउन बढ्दो सिँढी (Sliding scale) बनाउनुपर्ने देखिन्छ।

(घ) Work-sharing बनाम (Vs) JV Share र घरेलु प्राथमिकता जमानतको "दाँत नभएको" अवस्था

PPR ले २५% JV Share (वित्तीय हिस्सा) भए पुग्ने भन्छ, तर SBD को PCC 4.28 ले "Work-sharing (कामको बाँडफाँट) परिवर्तन गर्न पाइने छैन" भनी जमानत (Domestic Preference Security) मागेको छ। यी दुई एउटै होइनन्। विदेशीले स्वदेशीलाई २५% शेयर दिएर ५% मात्र काम दिन सक्छ (टोकन JV)। झनै, SBD को उक्त जमानत व्यवस्था "दाँत नभएको" (Toothless) जस्तै छ— जमानतको रकम कति हुने? उल्लङ्घन गरेमा के कारबाही हुने? भन्ने स्पष्ट प्रक्रिया छैन। "काम परिवर्तन भए/नभएको" अनुगमन गर्ने संयन्त्र नभएसम्म यो जमानत केवल कागजी औपचारिकता बन्ने जोखिम छ।

(ङ) निर्देशिका र SBD को समयगत अगलगाव र डिजाइन तहको बन्देज

निर्देशिकाको दफा ५(३) ले पुल, भवन, सडक डिजाइन गर्दा उपयुक्त स्वदेशी विकल्प हुँदाहुँदै विदेशी सामग्री (जस्तै: बिटुमिनको सट्टा सिमेन्ट कडिक्ट, आयातित ग्रेनाइटको सट्टा स्वदेशी मार्बल/ढुङ्गा) अनिवार्य गर्न नपाइने व्यवस्था गरेको छ। तर, हालैका SBD (Works) को Section 5 (Works Requirements) वा PCC मा यी कुराहरूलाई अनिवार्य सर्तका रूपमा समावेश गरिएको छैन। परामर्शदाताले परम्परागत विदेशी स्पेसिफिकेसनलाई नै प्राथमिकता दिँदा निर्देशिकाको मर्म कार्यान्वयन हुन सकेको छैन।

(च) दातृ निकाय (Donor) को खरिद नियमसँगको द्वन्द्व

दातृ निकायको सहायताबाट हुने खरिदमा उनीहरूकै Procurement Guidelines लागू हुन्छ। SBD का DP Funded विकल्पहरूमा Domestic Preference लागू गर्ने/नगर्ने भन्ने विकल्प मात्र दिइएको छ। यदि निर्देशिका २०८३ अनुसार दातृ परियोजनामा पनि स्वदेशी अनिवार्य गरियो भने दातासँगको सम्झौता विपरीत हुनेछ; नगरिएमा दुई फरक खालका प्रणाली (Dual System) चल्नेछन्। यसका लागि निर्देशिकामै स्पष्ट "Saving Clause" आवश्यक छ।

कार्यान्वयनका व्यवहारिक जोखिमहरू

(क) गुणस्तरको ग्यारेन्टी बनाम (Vs) "स्वदेशी अनिवार्य" को दबाब

निर्देशिकाको दफा १० ले गुणस्तर परीक्षण र निरीक्षणको कुरा गरे पनि नेपालमा आवश्यकतानुसार प्रयोगशाला र निरीक्षण क्षमता छैन। "स्वदेशी अनिवार्य" को राजनीतिक दबाबमा गुणस्तर मापदण्ड लचिलो बनाइने जोखिम उच्च छ। यदि गुणस्तरहीन स्वदेशी वस्तु सार्वजनिक भवन, पुल र औषधिमा प्रयोग भयो भने "स्वदेशी प्राथमिकता = जोखिम" भन्ने जनधारणा बन्नेछ। यसको सट्टा तेस्रो पक्ष (Third-party) निरीक्षण वा वारेन्टी-ब्याक्ड एप्रुभलको बाटो खोल्दा उत्कृष्ट हुनेछ ।

(ख) प्रतिस्पर्धा, कार्टेलिङ र मूल्य विस्फोटको जोखिम

स्वदेशी सूची अनिवार्य भएपछि आपूर्तिकर्ताहरूको सङ्ख्या सीमित हुन सक्छ। नेपाली बजारमा धेरै वस्तुमा पहिले नै कार्टेलिङ (Cartelization) को प्रवृत्ति छ। प्रतिस्पर्धा घटेपछि स्वदेशी वस्तुकै मूल्य बढ्ने हो भने प्राथमिकताको आर्थिक लागत सार्वजनिक खर्चमा सिधै थपिन्छ। निर्देशिकामा मूल्य नियन्त्रण वा Ceiling rate को व्यवस्था राखेको भए अझै राम्रो हुने थियो ।

(ग) अनुगमनको संस्थागत कमजोरी र e-GP सँगको गाँसो/ तादात्म्य

निर्देशिकाले नियमित अनुगमनको कुरा गरे पनि यो पूर्ण रूपमा प्रशासनिक-रिपोर्टिङ मोडलमा छ, e-GP (बोलपत्र) सँग यसको कुनै डिजिटल गाँसो/तारतम्य छैन। कुन निकायले कति स्वदेशी खरिद गर्‍यो, प्राथमिकता कति पटक लागू भयो, विदेशी प्रतिस्थापनका कति स्वीकृति दिइए, यी तथ्याङ्क को अभाव मा नीतिको मापन हुँदैन, त्यसको कार्यान्वयन पनि कमजोर बन्ने जोखिम रहने छ।

सुधारका मार्गहरू

१. PPR मा स्पष्ट मापदण्ड राख्ने: ऐनको दफा १४(८क) ले "तोकिएबमोजिम प्राथमिकता दिनुपर्ने" भनेकाले नियमावलीमै स्वदेशी वस्तुको ३०% मूल्य अभिवृद्धि गणना गर्ने विधि (फर्मुला) र प्रमाणीकरण गर्ने निकाय (जस्तै: उद्योग विभाग, गुणस्तर तथा नापतौल बिभाग आदि ) तोक्नुपर्छ।

२. SBD हरूको तत्काल अद्यावधिक: SBD (Works) मा रहेको १० अर्बलाई सच्याएर PPR बमोजिम १२ अर्ब बनाउनुपर्छ। साथै, सबै SBD मा निर्देशिका २०८३ को स्पष्ट क्रस-रेफरेन्स र "स्वदेशी मूल्य अभिवृद्धि घोषणा फारम" (EXW मूल्यमा स्वदेशी कच्चा पदार्थ र श्रमको हिस्सा खुलाउने) अनिवार्य गराउनुपर्छ।

३. GCC/PCC मा कडा व्यवस्था र Work-sharing को अनिवार्यता: स्वदेशी सामग्रीको सट्टा विदेशी प्रयोग गरेमा (Substitution) खरिद सम्झौता अन्त्य, भुक्तानी रोक्का र कालोसूचीमा राख्नेसम्मको कडा व्यवस्था गर्नुपर्छ। साथै, "स्वदेशी साझेदारको JV Share जति प्रतिशत छ, वास्तविक काम (Work-sharing) पनि कम्तीमा त्यति नै प्रतिशत स्वदेशी साझेदार आफैंले गरेको हुनुपर्नेछ" भनी स्पष्ट गरी, Domestic Preference Security लाई कार्यान्वयनयोग्य (रकम र जफत प्रक्रिया सहित) बनाउनुपर्छ।

४. e-GP र e-Marketplace मा एकीकरण: सरकारी e-Marketplace (दफा ४१क) र e-GP पोर्टलमा स्वदेशी उत्पादकको दर्ता प्रणाली जोड्नुपर्छ। बोलपत्र मूल्याङ्कन गर्दा प्रणालीले स्वतः ३०% मूल्य अभिवृद्धिको प्रमाण जाँच्ने र प्राथमिकताको गणना गर्ने व्यवस्था यथाशिघ्र गर्नुपर्छ।

५. गुणस्तर पूर्वाधारमा लगानी: स्वदेशी वस्तुलाई प्राथमिकता दिँदा गुणस्तरमा सम्झौता हुनु हुँदैन। नेपाल गुणस्तर चिन्ह (NS Mark) लाई अनिवार्य गर्दै, स्थानीय उद्योगको क्षमता विकास र परीक्षण प्रयोगशालाको पहुँच बढाउनुपर्छ।

निष्कर्ष:

निर्देशिका २०८३ र ऐनको दोस्रो संशोधनले स्वदेशी उत्पादनको प्रवर्द्धनका लागि ऐतिहासिक कदम चालेका छन्। समग्र खरिद चक्र समेट्ने, ब्राण्डमुखी स्पेसिफिकेसन रोक्ने र झुटो दाबीमा कारबाही गर्ने जस्ता सकारात्मक पक्षहरूले नीतिको मनसाय प्रस्ट पार्छन्। तर, ३०% मूल्य अभिवृद्धिको परिभाषा लाई प्रमाणित गर्ने संयन्त्रको अभाव, १०/१२ अर्ब र ५%/१५% प्राथमिकताको असमञ्जस, टोकन JV र दाँत नभएको घरेलु प्राथमिकता जमानत, र निर्देशिका बमोजिमका सर्तहरू SBD मा एकीकृत नहुनु जस्ता समस्याले गर्दा यसको कार्यान्वयन पक्ष कमजोर बन्ने जोखिम रहेको छ।
सार्वजनिक खरिद नियमावली र SBD हरूलाई निर्देशिकाको मर्मअनुसार समयमै परिमार्जन गरी, e-GP प्रणालीमा डेटाबेस एकीकृत गरियो भने मात्र "स्वदेशी उत्पादनको प्रयोग" भन्ने नारा निर्देशिकाको कागजमा सीमित नभई सार्वजनिक खर्चको सदुपयोग गर्दै स्वदेशी उद्योगलाई सबल बनाउने वास्तविक एवं विश्वसनीय आधार बन्नेछ।

Comments (0)